Formeren op hoofdlijnen, lokaal lukt het: ‘Den Haag: kijk eens wat vaker naar gemeenten’

De formerende partijen waren ambitieus: Rutte IV krijgt een coalitieakkoord op hoofdlijnen. Al langer spreekt men daar de wens voor uit en na de discussie over de nieuwe bestuurscultuur was het beknopte regeerakkoord plots weer actueel. Als niet alles tot in detail wordt vastgelegd, zorgt dat voor een gezondere verhouding tussen Kamer en kabinet, was het idee. In gemeenten experimenteren ze al langer met constructies op hoofdlijnen, met meer inspraak voor de gemeenteraad. Den Haag zou daarvan kunnen leren.

Informateur Johan Remkes omschreef het vormen van een ‘beknopt regeerakkoord’ als ‘pionieren’. Wouter Koolmees sprak van een ‘experiment’. Twee maanden na dato lag er toch een akkoord van 50 pagina’s op tafel. Dunner dan het pakket uit 2017 – zo wisten de formerende partijen te benadrukken – maar de betiteling ‘op hoofdlijnen’ is discutabel.

Veel gemeenten bewijzen dat het, op z’n minst lokaal, best kan. Steeds meer gemeenten komen met raadsakkoorden, -agenda’s of -programma’s waarbij minder in detail wordt vastgelegd en breder draagvlak wordt gezorgd in de gemeenteraad dan getalsmatig nodig. Zo werkten in 2014 nog 22 gemeenten met een alternatief voor het traditionele coalitieakkoord, waar dat na de verkiezingen van 2018 al steeg naar 56. Bijna een zesde van alle Nederlandse gemeenten.

Op dit moment zijn er vier gemeenten in Nederland die zelfs werken met een raadsbreed akkoord, waarbij de gehele raad een gezamenlijke agenda opstelt en er dus helemaal geen sprake meer is van een coalitie of oppositie.

Wij-zij denken

Docent staatsrecht Lianne van Kalken van de Erasmus Universiteit, zelf ook raadslid, deed onderzoek naar alternatieven op het traditionele coalitieakkoord. Ze verwacht dat er na de komende gemeenteraadsverkiezingen nog veel meer gemeenten gaan experimenteren met raadsakkoorden, de parapluterm voor deze alternatieven.

“Veel gemeenten zoeken alternatieven voor het wij-zij denken, waarbij de oppositie tegenover de coalitie komt te staan en er eigenlijk heel weinig bereikt kan worden, omdat de coalitie al een akkoord heeft gesloten.”

In de gemeente Zwijndrecht waren ze voorloper met die zoektocht. Al in 2010 schreef de gemeenteraad een gezamenlijke agenda. Het beviel: na de verkiezingen van 2018 presenteerde de raad zijn derde raadsbrede akkoord.

Moeizaam oppositie voeren

Elbert Visser, de toenmalige lijstrekker voor de VVD, was na verkiezingen in 2010 een van de grondleggers van het raadsbrede stelsel in zijn gemeente. Zijn partij werd na jaren oppositie voeren de grootste. De nipte nummer twee was lokale partij ABZ, al die tijd oppositiepartner van Visser.

De twee fracties kregen in de voorafgaande oppositiejaren amper een voet tussen de deur. Visser: “Ideeën werden in de collegekamer geregeld. In de raadszaal waren die ideeën vervolgens vaak niet meer dan een hamerstuk, waarmee de coalitie altijd instemde.”

“Ik vond toen al dat mensen het geloof in de politiek aan het verliezen waren”

De twee fracties wilden af van die verhouding tussen coalitie en oppositie, vertelt Fred Loos, nog altijd fractievoorzitter van ABZ. “Ik vond toen al dat mensen het geloof in de politiek aan het verliezen waren, omdat ze niet zien wat er met hun stem gebeurt.”

Loos doelt op de coalitieonderhandelingen, destijds in zijn gemeenten maar ook nu in Den Haag. Hij vindt dat die plaats moet vinden in de raadszaal, of landelijk in de Tweede Kamer. “En niet in achterkamertjes. Ik vind het echt van de zotte dat acht mensen (de VVD, D66, CDA, CU -leiders en hun secondanten, red.) bepaald hebben wat 18 miljoen mensen nu vier jaar voorgeschoteld krijgen. Terwijl we 150 Kamerleden hebben.”

Geen solide basis

De gemeenteraad van Enkhuizen stemde na de verkiezingen van 2018 ook in met een raadsbreed akkoord, na mislukte coalitieonderhandelingen door een zeer versnipperde raad. “Geen hele solide basis”, vindt de burgemeester van de gemeente; Eduard van Zuijlen. De constructie zorgt soms voor de nodige ruis in de gemeente. De verwachting is dat er na de komende verkiezingen toch weer naar een coalitie gezocht gaat worden.

Van Zuijlen ziet desondanks ook de voordelen: “De macht ligt hier écht bij de gemeenteraad. En het is natuurlijk hartstikke transparant: de discussie vindt plaats in de raadsvergadering en niet tijdens coalitieonderhandelingen.”

Tekst gaat verder onder de afbeelding.

De landelijke politiek kan volgens Van Zuijlen leren van dat stukje transparantie. “Ik vind dat in Den Haag te vaak de machtskaart wordt getrokken en dingen langs coalitielijnen even worden strakgetrokken. Terwijl – maar dat is mijn persoonlijke visie op hoe de democratie moet werken – veel dingen wel degelijk met twee derde meerderheden te organiseren zijn. Dat kost meer tijd, maar volgens mij is dat de moeite waard.”

Toch zou hij – lachend – een Kamerbreed akkoord in Den Haag ‘niet aanbevelen’. Daar zijn de verschillen te groot voor. Een raadsbrede constructie is bovendien ook niet weggelegd voor elke volksvertegenwoordiging, constateert Van Zuijlen. “Breed draagvlak is cruciaal. Een gemeenteraad moet het echt willen en ook de consequenties accepteren. De ruimte om kritisch te zijn is heel groot. De ruimte om je te profileren is weer wat beperkter, omdat je medeverantwoordelijk bent voor het beleid.”

Lessen trekken

De voorbeelden uit Zwijndrecht en Enkhuizen zijn zeldzaam, stelt Van Kalken. De onderzoeker verdeelde raadsakkoorden in zes varianten, met op de flanken het traditionele coalitieakkoord. Aan de andere kant vindt men het raadsbrede akkoord zoals in Zwijndrecht en Enkhuizen. De landelijke politiek kan lessen trekken uit die verschillende constructies, denkt de onderzoeker.

“Die discussie over een nieuwe bestuurscultuur, dat ging over wat ik al jaren aan het bestuderen was”

“Landelijk; ‘Kijk eens naar wat er in gemeenten al gebeurt. En leer daar van’. Die discussie over een nieuwe bestuurscultuur, dat ging over wat ik al jaren aan het bestuderen was. Ook in gemeenten lopen ze al jaren tegen die dichtgetimmerde coalitieakkoorden en die oppositie-coalitiecultuur aan.”

Van Kalken ziet wel in dat de landelijke politiek niet een-op-een te vergelijken valt met lokale besluitvorming. “De ideologische verschillen zijn een stuk groter. Kamerbreed dingen oppakken, dat zal soms ingewikkelder zijn dan lokaal. Maar het niet helemaal dichttimmeren van coalitieakkoorden, om ervoor te zorgen dat juist ook oppositiepartijen inbreng kunnen hebben, dat zou interessant zijn.”

Ze is dan ook sceptisch over een dualere verhouding tussen kabinet en Kamer, met het in december gepresenteerde akkoord. “De nieuwe oppositie mag nu weer vier jaar roepen dat ze het ermee oneens zijn, maar in hoeverre er echt geluisterd gaat worden, dat vraag ik me af.”