In Hongarije zat de controversiële regeringspartij Fidesz met haar leider Viktor Orbán al 16 jaar aan de macht; in de loop der tijd zette zij instelling na instelling naar haar hand. Dat er sprake was van corruptie en verspilling van EU-fondsen is voor de gemiddelde volger van de Europese politiek allang bekend. Op 12 april 2026 stemden de Hongaren deze regering weg en kozen ze voor Péter Magyar, die belooft de rechtsstaat te herstellen en de bevroren EU-miljarden los te krijgen. Daarmee staat niet alleen hij voor een test, maar ook de EU zelf. Maar hoe kon het illiberalisme zich überhaupt zo diep wortelen in Hongarije? Kan de EU democratisch herstel daadwerkelijk afdwingen? Of komt het de nieuwe regering van Péter Magyar politiek beter uit om de bevroren fondsen vrij te geven?

“Mijn eigen universiteit, de Central European University, waar ik studeerde voordat ik 20 jaar geleden naar Nederland ging, werd er gewoon uitgetrapt. Het was overduidelijk in strijd met alle nationale regels en in strijd met het EU-recht, en de Commissie bracht de zaak voor het Hof van Justitie. Ze won de zaak, maar twee jaar later was de universiteit al in Wenen gevestigd. Dus uiteindelijk werd het al mijn collega’s hier verboden om les te geven. Ik werd hier in 2021 weer aangenomen – eigenlijk specifiek om de regering hier te irriteren, op belofte van het doen van onderzoek naar de rechtsstaat. Vooral in gevallen waarin er een probleem is met de rechtsstaat. Uiteindelijk is de universiteit niet teruggekeerd, omdat het veel geld kost om duizenden studenten en honderden personeelsleden te verhuizen. En hetzelfde geldt voor zo’n beetje alle levenssferen hier: de EU was altijd te laat. En uiteindelijk won de democratie. Niet door EU-handhaving, het stopzetten van fondsen, of maatregelen uit Brussel, maar door de stemmingsomslag binnen de Hongaarse samenleving.”

Aldus prof. Dimitry Kochenov, hoofdonderzoeker bij het CEU Democracy Institute. Zijn relaas is een voorbeeld van hoe de regering van Orbán concreet de Hongaarse democratie ondermijnde. Maar hoe was dit überhaupt mogelijk?

Aldus prof. Dimitry Kochenov, hoofdonderzoeker bij de CEU Democracy Institute. Zijn relaas is een voorbeeld van hoe de regering van Orbán concreet de Hongaarse democratie ondermijnde. Maar hoe was dit überhaupt mogelijk?

Om te begrijpen hoe dit mogelijk was, waarom Magyars belofte zo zwaar weegt, en waarom de EU er zo huiverig op reageert, moeten we eerst zien hoe diep de afbraak ging. Orbán won in 2010 de verkiezingen met een ruime tweederde meerderheid, en begon per direct met het overnemen van Hongaarse instituties. 

Met het behalen van een tweederde meerderheid, werd het mogelijk voor Fidesz om de Hongaarse grondwet te herschrijven. Ze hebben het constitutionele hof volledig naar hun hand gezet en de onafhankelijkheid van deze instelling volledig uitgehold. Sindsdien is het regeringsbeleid van Orbán continu goedgekeurd en kon Fidesz feitelijk doen waar ze zin in hadden. Niet alleen het constitutionele hof werkte namens Fidesz, maar ook het openbaar ministerie en de rest van de toezichthoudende autoriteiten. Ook is het kiesstelsel hervormd ten gunste van Fidesz, waarbij het mogelijk werd om zelfs met een minderheid van de stemmen een absolute, of tweederdemeerderheid in het parlement te behalen.

Zo werd Hongarije wat veel politicologen een “electorale autocratie” noemen. Ze kregen de schijn van een democratie, maar niet de werking van een democratie. Staatsinstellingen functioneerden, zoals ze in veel westerse landen (discutabel) niet meer doen, niet als onafhankelijke waarborgmechanismen, maar als uitvoerende organen van de regerende partij. Die zelfs zonder absolute meerderheid in het parlement sinds 2010 haar wil kon uitoefenen. Rechtsmiddelen verloren hun effectiviteit, en corruptie werd voor Orbán, en zijn aanhang, erg gemakkelijk. 

Maar hoe heeft dit zich concreet gemanifesteerd? Hoe kan het zijn dat dit gebeurde onder toezicht van de EU? Juist nu Orbán weg is, komt de vraag of de Europese drukmiddelen werken pas echt op scherp te staan.

“De EU-respons, hoewel laat, is nu mogelijk relevanter dan ooit”

Zegt dr. Krisztina Lajosi-Moore, opleidingsdirecteur European Studies aan de Universiteit van Amsterdam. Maar volgens haar zit daar wel een belangrijke voorwaarde aan vast. 

“Mechanismen rond conditionaliteit, rechtsstaattoezicht en financiële druk kunnen onder een nieuwe politieke constellatie daadwerkelijk bijdragen aan democratische consolidatie, mits deze gepaard gaan met diepgaande binnenlandse hervormingen”

De EU heeft dus eisen waar iedere lidstaat aan moet voldoen om te kunnen genieten van zijn lidmaatschap. Denk aan dingen zoals subsidies en toegang tot de Europese markt. Dus ze zagen dit gebeuren en ondernamen actie binnen haar eigen kaders. Maar juist dat optreden laat het terugkerende patroon zien dat Magyars belofte nu zo onzeker maakt: de EU wint op papier, terwijl de schade op de grond blijft. Eén zaak uit 2012 vat dat patroon samen.

 Want toen werd namelijk door de Europese Commissie een inbreukprocedure gestart met betrekking tot de onafhankelijkheid van de Hongaarse rechtspraak. In 2018 werd door het Europees Parlement de artikel 7(1)-procedure gestart, wat het volgende inhoudt:

Artikel 7(1) zoals staat in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

1.   Op een met redenen omkleed voorstel van eenderde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2, bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen. De Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.

Op basis van wat hier staat zou je kunnen herleiden dat de EU grote zorgen had over de Hongaarse waarborging van de normen en waarden van de EU. De artikel 7(1)-procedure loopt nu nog steeds, en dat is mede dankzij de eerste inbreukprocedure, die op papier wel, maar praktisch gezien geen succes heeft genoten. 

Het ging met name om de Hongaarse grondwetswijziging waarbij de verplichte pensioenleeftijd van rechters van 70 naar 62 verlaagd werd. Ongeveer 10% van de Hongaarse seniorenrechters moest hierdoor met pensioen. En de EU stelde terecht dat dit een schending was van haar leeftijdsdiscriminatiewetten. De EU had uiteindelijk op papier hiermee een succes geboekt, en Hongarije moest verplicht een nieuwe wet door het parlement brengen die de gepensioneerde rechters hersteld zag, of financieel gecompenseerd. Maar tegen de tijd dat dit succes geboekt was, was het al te laat. 

De Orbán-regering had de vacante plekken al vervuld met haar eigen voorgestelde kandidaten. De meeste geforceerde pensionarissen kregen hun baan niet terug en kozen in plaats daarvan voor financiële compensatie. Dus de EU had de inbreukprocedure wel gewonnen, maar structureel veranderde er niets. En zo was Orbán er toch in geslaagd om de onafhankelijke rechtspraak te ondermijnen. 

En dit is een van de vele voorbeelden van de “ruzie” die Orbán had met de EU waaruit het toch telkens bleek dat Orbán alsnog z’n zin kreeg. 

Datzelfde mechanisme, veel formele druk vanuit de EU, maar weinig structureel resultaat, herhaalt zich tot op de dag van vandaag. En dat is precies waarom het verleden hier nu telt. Uit een rapport van Transparency International uit 2025 blijkt dat de eisen die door de EU en de rest van de lidstaten aan Hongarije gesteld werden qua rechtspraak behandeld werden als een oefening in vakjes afvinken, zonder dat er echt daadwerkelijk goodwill aanwezig was om de rechtspraak en het respect voor mensenrechten te herstellen. Er is vanuit de EU een “conditionaliteitsmechanisme” gelanceerd met betrekking tot Hongarije. Dat klinkt als een mondvol, maar het komt erop neer dat de EU het EU-budget wilde beschermen. Hongarije had zich in 2022 voorgenomen om 17 anti-corruptiemaatregelen te nemen om de schendingen van de rechtspraak (die door de Europese Commissie geïdentificeerd waren) te adresseren. De Europese Raad heeft later datzelfde jaar geconstateerd dat Hongarije (verbazingwekkend genoeg) de schendingen van de rechtspraak niet “voldoende” adresseerde, evenals de risico’s die deze vormden voor het EU-budget. 

Dus heeft de Europese Raad besloten 55% van het budget omtrent het waarborgen van de zogenoemde “Cohesion Policy” op te schorten. Het ging in dit geval om 6,3 miljard euro voor Hongarije. Een flink bedrag dus. Ook besloot de Raad om het aangaan van financiële verplichtingen met Hongaarse stichtingen voor vermogensbeheer van algemeen belang, met betrekking tot EU-centjes, te verbieden. En dat is ook een mondvol. Summier opgevat besloot de EU ineens de geldkraan iets dichter te draaien, terwijl de regering-Orbán al jaren de democratie volledig ondermijnde. 

Maar zelfs het dichtdraaien van deze geldkraan was niet heel consequent. Want de Europese Commissie concludeerde het jaar daarop, in december 2023, dat Hongarije wél aan alle eisen voldeed met betrekking tot rechterlijke onafhankelijkheid. En zo werd er een deal met Orbán gesloten die 10,2 miljard euro vrijmaakte voor Hongarije. Dit viel niet in de smaak bij het Europees Parlement, dat vervolgens de Commissie voor de rechter sleepte op basis van, naar eigen zeggen: “gebrekkig onderzoek naar, en het falen van het verifiëren van, onafhankelijke rechtspraak in Hongarije”. De advocaten-generaal van de EU gaf het parlement gelijk, en tot op de dag van vandaag blijven er miljarden in EU-fondsen bevroren voor Hongarije. 

Ook deel van de zogenoemde “Cohesion Policy” is het door de Europese Commissie opgestelde “Recovery and Resilience Plan” van Hongarije. Naar het Nederlands vertaald: het “Herstel- en Veerkrachtplan”. In dit plan zijn ongeveer 27 “supermijlpalen” opgesteld, waarvan er 4 gericht waren op het herstellen van de rechtspraak in Hongarije. Hongarije moet vóór 31 augustus 2026 voldoen aan deze mijlpalen, mochten ze willen dat de EU de geldkraan wat verder opendraait. 

Het overgrootste deel van dat geld zit dus nog altijd bevroren in de geldkraan, en dat op het moment dat de macht in Boedapest van eigenaar wisselt. En daarom valt de hele Europese hefboom nu in handen van een nieuwe man. Péter Magyar wist met een zeer unieke campagne de harten van Hongaren te veroveren en hoop in een Hongarije zonder corruptie te herstellen. Maar voor hem is er ontzettend veel werk aan de winkel. Magyar en zijn kabinet hebben zeer weinig tijd om structurele hervormingen door te voeren die normaliter jaren duren. Dit allemaal om de veelbelovende EU-geldkraan weer open te draaien en de Hongaarse economie weer op orde te brengen. 

“De machtswissel is historisch significant, maar de duurzaamheid ervan zal sterk afhangen van de mate waarin de nieuwe regering erin slaagt de rechtsstaat institutioneel te herstellen zonder zelf democratische legitimiteit te ondermijnen. Een centrale paradox blijft immers hoe men een democratisch systeem herstelt wanneer veel bestaande juridische structuren juist door illiberale machtsconsolidatie zijn gevormd”

Aldus prof. Lajosi-Moore. En hier komt de kern van het probleem in zicht. Als de EU straks de geldkraan voor Magyar weer opendraait, doet ze dat dan omdat de rechtsstaat aantoonbaar is hersteld? Of omdat een pro-Europese Magyar nu beter uitkomt dan een problematische Orbán? 

Met andere woorden: repareer je hier nou echt democratie mee, of beloon je vooral politieke loyaliteit? Om die vraag te kunnen beantwoorden, moeten we kijken naar hoe de EU haar instrumenten in het verleden heeft toegepast, en op wie. 

De EU heeft een lange geschiedenis van zulke beoordelingen, en die zijn leerzaam, want de EU beschikt(e) over meerdere juridische instrumenten om rechterlijke achteruitgang te bestraffen en te monitoren. Een belangrijk facet was het van 2006 tot 2023 gebruikte “Cooperation and Verification Mechanism”. Dit werd door de Europese Commissie gebruikt om vooruitgang te faciliteren door maatstaven vast te leggen over rechterlijke hervormingen en het terugdringen van corruptie.

Het werd gebruikt sinds het toetreden van Roemenië en Bulgarije op 1 januari 2007. Mochten deze landen niet voldoen aan de eisen, dan konden er maatregelen genomen worden door de Europese Commissie op basis van wat het CVM monitorde. Dit CVM is in 2023 opgezegd met als reden dat er “significante vooruitgang” was sinds toetreding. En het is nog steeds relevant om te benoemen, omdat het verhaal over het gebruik hiervan een breder beeld biedt over hoe de EU haar juridische instrumenten gebruikte en nog steeds gebruikt om lidstaten te beoordelen en te bestraffen. 

Neem Bulgarije bijvoorbeeld. Er werd door de EC in haar laatste CVM-rapport van 2019 geconstateerd dat de vooruitgang met rechterlijke onafhankelijkheid “voldoende” was om aan Bulgarijes toetredingsverplichtingen te voldoen. Maar in werkelijkheid is de situatie de afgelopen jaren niet verbeterd als je het toetst aan de World Justice Project Rule of Law Index. Dit toont aan waar Magyar alert op moet zijn: een EU die een land “voldoende” verklaart op het moment dat dat politiek goed uitkomt, terwijl de rechtsstaat in de praktijk niet meebeweegt.

Dat de EU haar eigen optreden nauwelijks juridisch laat toetsen, maakt het oordeel des te politieker, benadrukt prof. Kochenov. 

“Als je al die rapporten van de Commissie bekijkt, zwijgen ze over de EU-kant. Wat betekent dat alles wat door de EU wordt gedaan – en er wordt veel gedaan door de EU – buiten de EU-rechtbanken blijft.”

Het instrument dat dus bedoeld was om democratisch herstel te faciliteren, werd volgens Kochenov selectief en politiek toegepast. En dat zet vraagtekens achter hoe Péter Magyar nu zijn koers gaat varen. 

Inmiddels is er op 29 mei een deal afgesloten tussen de Europese Commissie en de regering-Magyar, die 16,4 miljard van de ongeveer 36 miljard aan teruggehouden fondsen voor Hongarije vrijmaakte. Dit omdat de EC vond dat Hongarije een “duidelijke en standvastige inzet” toonde in het herstellen van de democratische achteruitgang. Dit op basis van de beloftes en afspraken die tussen Von der Leyen en Magyar gemaakt zijn na zijn aantreden op 9 mei om democratisch herstel te faciliteren. 

“We zijn over een robuuste architectuur overeengekomen om ervoor te zorgen dat Hongarije corruptie en zorgen over de rechtsstaat aanpakt. En inderdaad, heeft Hongarije besloten om toe te treden tot het Europees Openbaar Ministerie om Europese fondsen in de toekomst te beschermen. U bent akkoord gegaan met het versterken van de Integriteitsautoriteit, zodat deze daadwerkelijke slagkracht heeft om corruptie en belangenconflicten op te sporen en te bestrijden. U herziet ook uw wet op de overheidsopdrachten om fraude tegen te gaan en het geld van de belastingbetaler te beschermen. En u heeft structuren aangepakt die een hoog risico op ‘state capture’ vormden. De openbaar-belang-trusts, de PIT’s, die steeds grotere delen van de Hongaarse economie omvatten, zullen worden afgebouwd. Dit zijn sterke signalen dat Hongarije een nieuwe weg inslaat. In slechts enkele weken heeft u langverwachte hervormingen doorgevoerd – hervormingen ten behoeve van Hongarije en de Europese Unie”

Aldus de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, in een openbare verklaring aan Péter Magyar. 

Maar ook dit is een voorbeeld van hoe Hongarije en Bulgarije in dezelfde richting wijzen: de EU laat haar oordeel mede sturen door politieke verhoudingen, niet alleen door de feitelijke staat van de rechtsstaat. Daardoor kan het openen van de veelbelovende geldkraan voor Péter Magyar continu in twijfel getrokken worden. Want hoewel Magyar de broodnodige impuls biedt om democratisch herstel in Hongarije te realiseren, kan dit door critici alsnog beschouwd worden als een voortijdige geldschieting gedaan op basis van pure belofte. 

Daarmee blijft de pertinente vraag staan: als Hongarije straks meer EU-geld ontvangt, is dat dan omdat de regering van Magyar daadwerkelijk de rechtsstaat hersteld heeft? Of vooral omdat de pro-Europese regering van Magyar politiek welkom is? 

Het antwoord zegt evenveel over de EU als over Hongarije. Het laat zien of Europa democratisch herstel echt kan afdwingen, of dat haar geld uiteindelijk een politiek instrument blijft.